PNRR e misure di semplificazione in materia di contratti pubblici

di Enrica Cataldo, Socio AIDR

Il Nuovo Recovery Plan del governo Draghi ha avuto il via libera
definitivo da palazzo Chigi lo scorso 23 aprile ed entro fine mese
sarà inviato a Bruxelles.  L’infrastruttura del Piano rimane più o
meno la stessa del governo Conte, con un’organizzazione in 6 macro
missioni (Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura;
transizione verde; infrastrutture e mobilità; istruzione e ricerca;
inclusione e coesione; salute), ognuna delle quali si articola in 16
capitoli.

Gli interventi valgono complessivamente 220 miliardi di Euro, di cui
190 arrivano dal Recovery Fund dell’Unione Europea, tra prestiiti e
trasferimenti, mentre altri 30 miliardi sono finanziati dal fondo
complementare.

Complessivamente vengono individuati 135 investimenti e 7 riforme, tre
relative alla pubblica amministrazione e alla semplificazione, le cui
misure urgenti saranno varate già a maggio in un maxi decreto, sulla
scia delineata dal Premier nella parte introduttiva del documento, in
base alla quale la sfida dei piani nazionali si gioca sulle riforme
per spingere la ripresa in maniera efficace.

Il cambio della guardia, dal punto di vista delle “regole”, è la
portata sensazionale e davvero rivoluzionaria del Piano, volta ad
affrontare le «debolezze strutturali» italiane e a fare in modo che i
progetti finanziati dai fondi del Next Generation Eu non restino
intrappolati nelle maglie della burocrazia.

La prima missione del Piano è dedicata alla Digitalizzazione,
innovazione, competitività e cultura, si articola in 3 componenti e
sostiene la transizione digitale del Paese, nella modernizzazione
della pubblica amministrazione, nelle infrastrutture di comunicazione
e nel sistema produttivo, vantando di una dotazione complessiva di 10,
95 miliardi di Euro.

Uno degli interventi riformatori essenziali che supporta
trasversalmente tutte e sei le missioni del PNRR, è quello della
semplificazione legislativa, che risponde alla produzione
schizofrenica di norme, alla loro scarsa chiarezza e alle
sperimentazioni in tema di semplificazione normativa dell’ultimo
decennio, che hanno avuto effetti solo parziali e che di fatto
continuano ad ostacolare  la vita dei cittadini e le iniziative
economiche.

In particolare, la semplificazione delle norme in materia di appalti
pubblici e concessioni, contenuta nella Parte seconda al paragrafo
1.3.4, è un obiettivo primario per l’efficiente realizzazione delle
infrastrutture e per il rilancio dell’attività edilizia e la ripresa a
seguito della diffusione del contagio da Covid-19. Tale
semplificazione deve avere a oggetto non solo la fase di affidamento,
ma anche quelle di pianificazione, programmazione e progettazione.

Basta riflettere sul ruolo che gli appalti pubblici saranno chiamati a
svolgere per la ripresa della vita economica e sociale del Paese, dopo
l’emergenza sanitaria, per avere l’impressione di trovarsi di fronte a
un’irripetibile opportunità per riprogettare, attraverso soluzioni
innovative, il pubblic procurement, con l’intento di colmare il
divario esistente con gli altri Paesi europei.

Come è noto, il sistema degli appalti pubblici è stato messo a dura
prova dalla drammatica emergenza sanitaria, costretto, in un difficile
equilibrio, tra la necessità di garantire gli approvvigionamenti in
tempi rapidi, legittimando eccezioni e deroghe, e l’obiettivo, sempre
attuale, del contrasto al fenomeno della corruzione, per garantire
trasparenza e integrità dei comportamenti.

Anticipando i tempi, il decreto Cura Italia (1) aveva previsto un
percorso agevolato per l’approvvigionamento di strumenti ICT, utili a
favorire lo smart working nelle amministrazioni pubbliche, per evitare
che  le disposizioni del Codice si trasformassero in un ostacolo alla
gestione dell’emergenza, dal momento che i numerosi paletti normativi,
nel frangente straordinario dovuto al Covid, hanno rischiato di
congestionare la macchina degli acquisti pubblici.

Sicchè, allo scopo di assicurare la  velocità di approvvigionamento è
stata introdotta, dal decreto Semplificazioni (2), una pioggia di
deroghe transitorie al Codice dei contratti Pubblici volte ad
incentivare gli investimenti e a far fronte alle ricadute economiche
negative conseguenza delle misure di contenimento e dell’emergenza
sanitaria globale.

Il trade-off  che il Paese ha dovuto affrontare durante l’emergenza,
nella ricerca di una sintesi efficace, ha visto,  su di un fronte l’
impellente esigenza di velocizzare il ciclo degli acquisti pubblici,
che ha ispirato la cancellazione o la  sospensione  di alcune norme
gravose del Codice (3), sul fronte opposto la preoccupazione relativa
al dilagare di fenomeni corruttivi che facilmente  si insinuano nel
sistema delle deroghe o delle eccezioni e che tendono ad una crescita
esponenziale durante i periodi di crisi.

Eppure, puntare all’equilibrio tra efficienza e legalità è una
prospettiva non solo auspicabile ma addirittura indispensabile, che
individua, in questo percorso tortuoso, un punto di leva concreto
nella semplificazione e nella trasformazione digitale del settore
degli appalti pubblici.

Tanto è vero che, sia l’Autorità Nazionale Anticorruzione (4) che  la
Banca d’Italia (5), in vista dell’emanazione del decreto
Semplificazioni, hanno fornito proposte per accelerare la ripresa
economica mediante la progressiva digitalizzazione dell’intero ciclo
di vita degli acquisti pubblici, dalle fasi della programmazione fino
a quella  dell’esecuzione.

Senza contare che il ritorno di efficienza derivante dalla
semplificazione e dalla digitalizzazione non opera a discapito dei
presidi di trasparenza e di anticorruzione ma, al contrario li
rafforza, in quanto garantisce una maggiore completezza, tempestività
e accessibilità delle informazioni.

In tale direzione il Piano prevede, in via di urgenza, una normativa
speciale sui contratti pubblici che rafforzi le semplificazioni già
varate con il citato D.L. n. 76/2020 e ne proroghi l’efficacia fino al
2023, con particolare riguardo alle seguenti misure:

Verifiche antimafia e protocolli di legalità;
Conferenza di Servizi veloce;
Limitazione della responsabilità per danno erariale ai casi in cui la
produzione del danno è dolosamente voluta dal soggetto che ha agito,
ad esclusione dei danni cagionati da omissione o inerzia;
Istituzione del collegio consultivo tecnico, che ha funzioni di
assistenza e di risoluzione delle controversie con finalità di
definire celermente le controversie in via stragiudiziale e ridurre il
contenzioso davanti al giudice;
Individuazione di un termine massimo per l’aggiudicazione dei
contratti, con riduzione dei tempi tra pubblicazione del bando e
aggiudicazione;
Individuazione di misure per il contenimento dei tempi di esecuzione
del contratto, in relazione alle tipologie dei contratti.

Non richiedono, invece, un provvedimento legislativo idoneo le
sottoelencate ulteriori misure urgenti:

Avvio dei lavori della Cabina di regia per il coordinamento della
contrattualistica pubblica già istituita presso la Presidenza del
Consiglio in attuazione dell’art. 212 del codice dei contratti pubblici;
Riduzione del numero e qualificazione delle stazioni appaltanti;
Potenziamento del database di tutti i contratti tenuto dall’Autorità
nazionale anticorruzione;
Semplificazione e digitalizzazione delle procedure dei centri di
committenza ed interoperabilità dei relativi dati.

La realizzazione di tali misure si traduce, sotto il profilo
economico, nel miglioramento, in termini di efficienza e qualità,
della spesa pubblica; sotto l’aspetto giuridico nel favorire la par
condicio fra gli operatori economici, l’inviolabilità e la segretezza
delle offerte, la tracciabilità di tutte le operazioni di gara, con
conseguente effetto deflattivo sul contenzioso.

Le misure urgenti saranno adottate con decreto-legge da approvare
entro maggio 2021, mentre le misure a regime saranno varate
utilizzando lo strumento della legge delega da presentare in
Parlamento entro il 31 dicembre 2021. I decreti legislativi saranno
adottati nei nove mesi successivi all’approvazione della legge delega,
con il chiaro intento di ridurre le regole che vanno oltre quelle
richieste dalla normativa europea, anche sulla base di una
comparazione con la normativa adottata in altri Stati membri
dell’Unione.

I principi e criteri direttivi della delega legislativa sono di
seguito specificati:

Riduzione e razionalizzazione delle norme in materia di appalti
pubblici e concessioni
Recepimento delle direttive europee, integrate in particolare là dove
non immediatamente self executing;
Previsione della disciplina applicabile ai contratti pubblici di
lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di
rilevanza comunitaria, nel rispetto dei principi di concorrenzialità e
trasparenza;
Apertura e contendibilità dei mercati;
Previsione di specifiche tecniche relative alle gare da espletare,
soprattutto in relazione a beni e strumenti informatici e componenti
tecnologici, che garantiscano parità di accesso agli operatori e non
costituiscano ostacolo alla piena attuazione del principio di
concorrenza;
Riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti
partecipanti alle procedure di evidenza pubblica;
Individuazione espressa dei casi nei quali è possibile ricorrere alla
procedura negoziata senza precedente pubblicazione di un bando di gara;
Precisazione delle cause che giustificano la stipulazione di contratti
segretati o che esigono particolari misure di sicurezza e
specificazione delle relative modalità attuative;
Individuazione dei contratti esclusi dall’ambito di applicazione dei
decreti legislativi e di discipline specifiche per particolari
tipologie di contratti pubblici in ragione della peculiarità del loro
contenuto;
Previsione di misure volte a garantire la sostenibilità energetica e
ambientale e la tutela della salute e del lavoro nell’affidamento dei
contratti;
Regolazione espressa dei casi in cui le stazioni appaltanti possono
ricorrere, ai fini dell’aggiudicazione, al solo criterio del prezzo o
del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo
ribasso d’asta;
Realizzazione di una e-platform ai fini della valutazione della
procurement capacity
Revisione della disciplina dell’appalto integrato, con riduzione dei divieti;
Revisione della disciplina del subappalto;
Divieto di clausole di proroga e di rinnovo automatico nei contratti
di concessione.
Rafforzamento delle strutture pubbliche per il controllo sulle opere
stradali e ferroviarie;
Rafforzamento degli strumenti di risoluzione delle controversie
alternativi alle azioni dinanzi al giudice.

Nel Piano è, anche, precisato che appositi uffici per la
contrattualistica verranno istituiti presso i Ministeri, le Regioni e
le Città metropolitane, rispettivamente con decreti ministeriali e con
provvedimenti delle Giunte regionali e metropolitane. L’iniziativa
verrà avviata immediatamente dopo il 30 aprile 2021 con tempi che
varieranno funzione dell’effettiva disponibilità di personale con
competenze specifiche nelle varie amministrazioni.

Infine viene auspicata e programmata una riduzione e una maggiore
qualificazione delle stazioni appaltanti e dei soggetti aggregatori
previsti dal Programma per la razionalizzazione degli acquisti nella
Pubblica amministrazione, grazie all ’automazione dello scambio dei
dati tra i soggetti coinvolti e all’utilizzo di modelli dei dati
condivisi e interoperabili , che porranno le condizioni per un aumento
dell’affidabilità delle informazioni, un miglioramento dell’efficienza
del processo, una riduzione degli errori e una conseguente riduzione
dei costi, nell’ottica di una maggiore trasparenza e di una migliore
allocazione delle risorse pubbliche.

di Enrica Cataldo, Socio AIDR

NOTE

1. Decreto-Legge 17 marzo 2020, n. 18.

2. Il D.L Semplificazioni, n. 76 del 16 luglio 2020, agli artt. 1-6 e
8, contiene numerose deroghe temporanee (valide un anno, più
precisamente dal 17 luglio 2020, data di entrata in vigore del
decreto, sino al 31 luglio 2021) al vigente Codice dei contratti
pubblici.

3. Cfr decreto “Sblocca cantieri” Dl 32/2019.

4. “Strategie e azioni per l’effettiva semplificazione e trasparenza
nei contratti pubblici attraverso la completa digitalizzazione: le
proposte dell’Autorità”.

5. “I benefici dell’e-procurement in ambito pubblico: l’esperienza
della Banca d’Italia e le possibili evoluzioni del sistema”.

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